今年2月，國務(wù)院決定將新農保和城居保兩項制度合并實(shí)施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。目前，20個(gè)省份已出臺了兩項制度合并實(shí)施的文件，預計到年底，統一的居民養老保險制度將全面建成。這將進(jìn)一步促進(jìn)城鄉居民之間的制度公平、降低經(jīng)辦成本、提高制度可持續性，實(shí)現基本養老保險的城鄉統籌和一體化發(fā)展。在城鄉居保制度受到城鄉居民特別是農民普遍歡迎、制度建設取得巨大成效的同時(shí)，也應清醒地看到，合并實(shí)施并不是基本養老保險統籌城鄉的終點(diǎn)。目前，制度城鄉之間的差距依然存在，特別是仍然存在職工與居民在待遇上的較大差距與關(guān)系銜接上的不盡公平。

從待遇上看，城鄉居民基礎養老金待遇偏低，調待機制缺失。新農保和城居保制度設計最突出的亮點(diǎn)是由財政向符合享受條件的農民或城鎮居民提供每月不低于55元的等額基礎養老金?；A養老金屬于帶有一定福利性的保障待遇。在試點(diǎn)之初（2009年），55元的基礎養老金待遇雖然不高，但與當時(shí)的農村低保補差標準相當，尚能為農民提供最低程度的生活保障，其結果，財政雖然只花了點(diǎn)小錢(qián)，但卻受到農民前所未有的歡迎，制度的正效應十分突出。然而，時(shí)隔4年之久，目前的基礎養老金待遇還是55元/月，而同期農村低保補差標準已提高到2012年末的109.2元、2013年的116元?；A養老金占農民人均純收入的比重也從2009年的12%下降到2012年的不到10%、2013年的7.4%。與連年調待的職工養老保險在待遇上的差距，無(wú)論是絕對值還是相對倍數，都在不斷擴大。顯然，55元的待遇標準已經(jīng)過(guò)低，而其原因則在于新農保制度的目標養老金標準不清晰，雖然是基本養老保險，但并沒(méi)有起到保障農民基本生活的作用，且還沒(méi)有建立正常的基礎養老金調待機制。如這一機制長(cháng)期缺失，在物價(jià)上漲和工資、收入不斷增長(cháng)的情況下，必然導致基礎養老金實(shí)際購買(mǎi)力因被不斷侵蝕而每況愈下，與其他群體的養老待遇差距也將進(jìn)一步拉大，造成老年農民基本生活和保障水平不斷下降。過(guò)大的差距還將抵消此前政府作出的任何努力。筆者在對較早開(kāi)展地方新農保的南方某市調研過(guò)程中了解到：2003年該市在剛剛啟動(dòng)新農保時(shí)，已到齡老人在領(lǐng)取每月130元的養老金之后，非常擁護政府的惠民政策。而前兩年，待遇水平已調到310元甚至更高，面對企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位養老金待遇的連年快速調整，老百姓卻不滿(mǎn)意。在群眾保障意識逐步覺(jué)醒并日漸增強、保障需求日益提高、物價(jià)與收入不斷攀升，并且隨著(zhù)機關(guān)事業(yè)和企業(yè)養老金調待、待遇差距進(jìn)一步拉大的情況下，新農保調待機制缺失的直接后果，不僅使制度建立之初積累的制度紅利和正面效應會(huì )受到損害，以前的財政投入可能會(huì )“打水漂”，而且還會(huì )導致農民逐步出現并累積不滿(mǎn)情緒，其結果很有可能是把好事辦砸，影響黨和政府在農民當中的良好形象和聲譽(yù)，甚至削弱政府在農村的執政基礎。

從關(guān)系銜接上看，城鄉養老保險制度銜接政策不盡合理。按現行城鄉養老保險制度銜接暫行辦法，參保人員從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險，城鎮職工養老保險個(gè)人賬戶(hù)全部?jì)Υ骖~并入城鄉居民養老保險個(gè)人賬戶(hù)，相比職工養老保險不同統籌區之間的轉移，其參保對應的12%的統籌基金權益將不能攜帶。這樣規定，與此前一些地區對農民工參加職工養老保險實(shí)行的特殊關(guān)系處理政策，并無(wú)明顯不同。雖然規定的出發(fā)點(diǎn)是為了引導農民工參加待遇水平更高的職工養老保險，但好心未必會(huì )帶來(lái)更有利于農民兄弟的好結果，受損的可能反而正是他們。原因在于，目前，依法應當參加職工養老保險而未參保的2億多名農民工，多數或在中小企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)就業(yè)，雇主不依法繳納社會(huì )保險費，政府行政執法部門(mén)也沒(méi)有盡到督促這些雇主為職工參保的義務(wù)，而不是農民工本人不愿參保；或從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)等多種形式的靈活就業(yè)，收入微薄，無(wú)力繳納職工養老保險費。不少人正是在變換工作后遇到了這樣的情況，才使得繳費年限難以達到最低標準，而失去享受城鎮職工基本養老保險待遇的資格。在這種情況下，與其通過(guò)政策引導農民工個(gè)人參保，還不如通過(guò)加強行政執法強制雇主依法參保來(lái)得有效。當然，最好則是進(jìn)一步完善銜接政策。

按照黨的十八屆三中全會(huì )關(guān)于建立更加公平可持續的社會(huì )保障制度的精神，城鄉居保制度在實(shí)現兩項制度的合并實(shí)施后，應盡快研究明確目標養老金待遇水平，并建立正常的調待機制，以維護老年農民和城鎮非從業(yè)居民基本保障水平和生活水平，解決養老金受物價(jià)和收入上漲的侵蝕問(wèn)題，逐步縮小城鄉居民與其他群體養老保障的差距。還要適時(shí)評估并完善城鄉養老保險銜接政策，加大對用人單位的社會(huì )保障執法監察力度，督促企業(yè)為農民工參保繳費，進(jìn)一步完善基本養老保險政策，實(shí)現應保盡保。此外，要提高基金管理層次，盡快解決城鄉居保個(gè)人賬戶(hù)積累基金的保值增值問(wèn)題，通過(guò)投資增值使廣大參保農民和城鎮居民獲得較高的個(gè)人賬戶(hù)養老金。只有這樣，才能更好地統籌城鄉養老保障制度，現行城鄉居保制度也才能更良性地運行下去。